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研究 | 从处罚案例看光伏电站违规用地的法律问题

来源:锦天城律师事务所 作者:袁雯卿 发布时间:2021-09-10 10:30:54.0 点击数:197

| 从处罚案例看光伏电站违规用地的法律问题

碳达峰”“碳中和的目标指引下,光伏行业迎来了新的发展机遇。随着内蒙古、河北、山东、江苏、宁夏等省陆续公布了十四五能源规划,光伏装机量将不断增长。在国家及地方政府陆续出台鼓励光伏行业发展的政策文件背景之下,大量金融机构陆续参与到了光伏电站项目的融资业务中。基于光伏行业属于各家金融机构参与放款的重点行业领域,实务中,大部分金融机构可以考虑在光伏电站项目建设期内,通过项目贷款、直租结构的融资租赁方案,为光伏电站项目公司提供融资,并在光伏电站建设完毕、并网发电后,以光伏电站项目公司的电费收入作为融资的还款来源。但在光伏电站未建设完毕的情况下,金融机构参与融资时,需要就光伏电站项目用地的合法合规性问题作出审查,避免光伏电站因违法用地问题,被作出限期拆除的处罚,最终导致光伏电站无法建设完毕,金融机构已经提供的融资丧失主要还款来源的风险。

关于光伏电站用地的相关法律问题,笔者在《碳达峰碳中和下的光伏电站用地若干法律问题分析》一文中,作出了简要分析。本文将结合光伏电站项目常见的违约占用耕地、林地的处罚依据,从处罚案例角度进一步分析金融机构参与光伏电站项目融资时,就用地合规性问题需要关注的事项。


一、违规占用耕地的处罚依据及案例分析

1.违规占用耕地进行处罚的依据


总结:对光伏电站项目公司而言,常见的违规占用耕地的情形为:在没有完成用地审批手续的情况下,占用耕地建设光伏电站。而光伏电站项目公司违规占用耕地面临的主要处罚为:限期拆除非法占用耕地建设的光伏建筑物及光伏设备、恢复土地原状,且可能面临并处非法占用土地每平方米100元以上1000元以下罚款的处罚。


2.违规占用耕地被处罚案例及分析

【案例来源】(2020)1728行初32号行政裁定书

XX光伏科技有限公司为遂平县人民政府招商引资企业,与遂平县人民政府签订了《农光互补光伏电站项目投资框架协议》。根据协议约定,由XX光伏科技有限公司在常庄镇投资建设100兆瓦农光互补光伏发电项目。常庄镇人民政府同意项目建设,遂平县人民政府规划办公室出具了选址意见书,遂平县国土资源局于2016年出具《关于对常庄镇100MWp农光互补光伏发电项目的预审意见》。

2020519日,遂平县自然资源局向XX光伏科技有限公司作出《责令改正通知书》,主要内容为:你公司未经县级以上人民政府批准,擅自占用常庄镇常庄村和常庄镇吴集村的土地(一般耕地)建桩基基础和光伏支架及其他附属设施的行为,涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、国土资规(20155号文的规定,现责令你公司自收到本通知书之日起七日内予以改正,自行拆除占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状。逾期不改正的,将依法追究法律责任。

【案例分析】

如光伏电站项目占用的土地为耕地的,应当完成的主要土地审批手续包括:取得建设项目用地预审与选址意见书,就项目用地性质为永久性用地的变电站、运行管理中心等办理办理农用地转用审批手续、签署土地使用合同(临时用地)、办理建设工程规划许可、取得建设用地文件(出让土地、划拨土地)、取得建设用地使用权证(出让土地、划拨土地)。

上述案例中,光伏电站项目公司取得的用地审批文件包括选址意见书、地方国土资源局出具的《关于对常庄镇100MWp农光互补光伏发电项目的预审意见》。从行政裁定书载明的内容来看,尽管该光伏电站项目被定性为农光互补项目,但在当地政府关于农光互补政策不明朗的情况下,光伏电站项目公司仍然应当按照《中华人民共和国土地管理法》等法律法规的要求,就永久用地建筑办理农用地转用审批手续。光伏电站项目公司取得用地选址意见书、预审批意见的,不能等同于完成耕地转为建设用地审批。

需要进一步说明的是,除了上述案例外,实务中也存在其他光伏电站项目前期被列为当地政府招商引资项目,但后期仍然由于用地合法性问题被责令拆除的情况。对于参与光伏电站项目融资的金融机构而言,切不可因为光伏电站项目属于政府招商引资项目,就放松光伏项目用地合法合规性问题的审查尺度。


二、违规占用林地的处罚依据及案例分析


1.违规占用林地进行处罚的依据



总结:对光伏电站项目公司而言,常见的违规占用林地情形为:在没有完成用地审批手续的情况下,占用林地建设光伏电站(包括实际占用林地面积超出标准、未相应办理建设用地审批手续的情形);在临时使用的林地上修建变电站、运行管理中心等永久性建筑。光伏电站项目公司违规占用林地面临的主要处罚为:限期拆除非法占用林地建设的光伏建筑物及光伏设备、恢复植被和林业生产条件,且可能面临并处非法占用土地每平方米10元至30元以下罚款的处罚。

2.违规占用林地被处罚案例及分析

【案例1来源】(2020)冀0708行审27号行政裁定书

2017520日,在北新屯乡北堡村建设村级光伏电站扶贫项目中,张家口XX农业开发有限公司,在未经县级以上林业主管部门批准的情况下,擅自改变林地用途。经张家口鼎瀚林草地资源鉴定中心出具的鉴定意见:张家口XX农业开发有限公司占用林地面积共计0.31亩,地类为宜林地(荒山),违反了《中华人民共和国森林法》第十八条的规定,根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条和河北省林业厅行政处罚裁量权基准制度的规定,作出万林罚决字〔2019〕第5号林业行政处罚决定书,给予张家口XX农业开发有限公司以下行政处罚:1.限于202035日前恢复擅自改变林地的原状;2.并处擅自改变林地用途面积0.31亩,折合206.77平方米,每平米10元的行政罚款,计贰仟零陆拾柒圆柒角(2067.7元)。

【案例2来源】(2019)豫0328行审9号行政裁定书、互联网信息检索

20175月以来,洛宁县XX新能源有限公司在兴华镇薛岭村建造光伏电站占用一般用材林地4797平方米,没有办理林地使用手续,此行为违反了《中华人民共和国森林法》第十八条的有关规定,属于非法占地行为。洛宁县林业局依法作出宁林罚决字(2018)第014号行政处罚决定书,要求洛宁县XX新能源有限公司非法占用的林地予以退还,并作出罚款人民币95940元的行政处罚。

【案例分析】

如光伏电站项目占用的土地为林地的,应当完成的主要土地审批手续包括:取得建设项目用地预审与选址意见书签署土地使用合同(临时用地)、办理建设工程规划许可、取得林业主管部门审核同意占用林地的文件、取得建设用地文件(出让土地、划拨土地)、取得建设用地使用权证(出让土地、划拨土地)。与光伏电站项目占用耕地不同的是,根据《国家林业局关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》,如光伏电站项目用地属于采用林光互补用地模式的,则电池组件阵列在施工期可按临时占用林地办理使用林地手续,运营期可以通过签订补偿协的方式,通过租赁等方式使用林地。

上述两件案例中,两家光伏电站项目公司均在未取得林业主管部门审核同意占用林地文件的情况下,擅自占用林地,明显违规了《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国森林法实施条例》关于占用林地的相关规定。


三、总结及建议

光伏电站项目在未完成用地审批手续的情况下,不论是违规占用耕地还是违规占用林地,都可能面临责令拆除、并处罚款的行政处罚。此外,是否对光伏电站项目公司做出上述处罚,并不受光伏电站项目属于当地政府招商引资项目、光伏电站项目被列为地方光伏扶贫项目的影响。综上,建议金融机构在参与光伏电站项目建设期融资项目时,审慎审查光伏电站项目已取得的土地审批文件,关注光伏电站项目用地的合法合规性问题。

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